一、邦联国会，美国的“汉献帝”

美国赢得独立战争胜利之后，作为中央政府的大陆会议被邦联所代替，邦联名义上是中央政府，实际上不过是十三个州的“汉献帝”。

但凡有关宣战、缔约、举债召集军队和任命总司令等重大事项的决定必须至少有9个州的点头才能拍手通过；

邦联国会没有权力制定统一的关税，也没有权力征税。八年的独立战争使美国欠下了法国、荷兰、西班牙等国的巨额外债和在国内发行的公债合计超过了4200万美刀，但各州每年才上缴50万刀，勉强只够打牙祭的，哪有余钱去还债；

邦联国会没有权力发行统一的货币。一个国家竟然连统一的货币都没有，这就意味着地方保护主义盛行，自己的商品还不如销往外国畅通；

邦联既无钱，又无权维持常备军保卫国家安全。但当时美国的处境却异常危险，可以说是虎狼环伺，英国不甘心失败，陈兵美国西北边境随时都想咬美国一口，南部和西部，西班牙人在虎视眈眈。

华盛顿等人深知，美国必须改变邦联体制，建立联邦体制。华盛顿领兵对英国作战期间，军服、军靴、药物等物资几乎短缺到要什么缺什么。向州议会要物资，结果往往不了了之。华盛顿十分愤慨：“除非像州政府的政令可以有效同行全州一般，我们设立一个能将号令施行全邦联的中心权力，否则我真不敢想象我们还能够作为一个国家长久存在下去。”

建立联邦体制，就需要召开制宪会议，制定一部崭新的宪法。但是，美国民众普遍对联邦体制充满畏惧，因为联邦体制要建立一个有实权的中央政府，这会让他们联想到英国政府的蛮横和霸道。大家辛苦革命六年，好不容易打了胜仗，为什么送走了一个强悍的王家议院，却要换来一个强悍的国会来抽我们的税？让我们各州自个儿管自个儿的事好不好！

在华盛顿、汉密尔顿等人的强烈要求下，制宪会议才终于得以召开。然而，令人尴尬的是，会议连人都来不齐。总共13个州，最小的一个州—罗得岛直接拒绝了。纽约州一开始也是拒绝的，后来迫于无奈派了代表来，却一味唱反调，发现无效之后，任性地一走了之，只留下汉密尔顿一个。用华盛顿的说法，“制宪会议是由十一个州和汉密尔顿上校组成的。”会议共55名代表，但因为个人私事中途离席的不乏其人，也就是说制造宪法的代表实际只有30名左右。

兵不贵多而贵精，人多难免会糙，糙了就制造不出需要高度考究精良的艺术珍品—宪法了。何清涟女士在《漫游二百一十年轻的美国费城》一文中认为，参加制宪会议的代表都是当时美国显赫一时的精英，”作为理论家，他们大多数人博览政治理论著作；作为实践家，他们大多数人致力于创建全国政府的实际工作。作为灵魂的五个人更是声名卓著：华盛顿是战士、政治家、功勋盖世的统一者；亚当斯是联邦党思想领袖；汉弥尔顿是政治经济学家，主张政府与企业合作，发展经济；杰斐逊是美国第一位担任要职的伟大政治哲学家；麦迪逊是卓越的政治科学家。“

▲费城的晚霞

这些代表的共同点是既有理论知识，又有政治实践，难能可贵，实是美国之福。同时期的法国就没这么幸运了，法国公共知识分子因为没有政治实践，其理论往往空中楼阁，不被政府接受，其主张也就越来越偏激。最后法国爆发了大革命，使国家陷入长期的暴乱流血之中，造成了可怕的后果。

二、制宪会议的主要矛盾

制宪会议中有三个主要矛盾，一是大州和小州的矛盾，二是中央和地方的权力分配矛盾，三是南方和北方的矛盾。

首先来看大小州之间的矛盾。康涅狄格州的代表在联邦大会上称赞“小州的居民日子比较安乐”，但是大州的管理最糟，”弗吉尼亚不得不承认自己没有能力将支配权延伸到肯塔基一带，马萨诸塞甚至连首府外一百里的和平都无法维系，现在得组成部队来保卫了。”

这番话可谓点了马萨诸塞州的死穴，谢司领导的农民暴动将马萨诸塞搞得手足无措，狼狈不堪。连华盛顿都愤慨，“一个刚才一场艰苦战争中获胜的国家，竟然在和平时期无法维持秩序。”

▲詹姆斯·麦迪逊纪念硬币

不但大小州矛盾激烈，就是各州之间也是矛盾重重。正如麦迪逊所言：“新泽西就像一个两头开孔的酒桶，夹在纽约和宾州两大之间难为小。而北卡罗莱纳夹在弗吉尼亚和南卡罗莱纳之间则像个两臂流血的病人。”

原来弗吉尼亚曾通过立法规定，凡是过往其港口的船只，如果不缴纳税金，任何人均可将其扣押，强制纳税。最狠的是为了这项政策的落实，重金奖励举报人，只要举报属实，举报人就可以将该船应纳的一半税金据为己有。这种政策和专制主义汉朝的告缗令不分东西，简直一个妈生的。可笑的是这项法令的对象不是西班牙或英国，而是宾夕法尼亚、马里兰和马萨诸塞的货船。

宾夕法尼亚、马里兰就是省油的灯么？他们的手伸的也很长，操控了康州、特拉华、新泽西州的货物运输。可新泽西也不是吃素的，它设有自己的海关，针对纽约州和对外国佬没什么两样。

明眼人都可看出各州之间矛盾的本质原因在于商业纠纷，这就涉及到中央和地方的矛盾了，各州各自为政，邦联形同傀儡，美国无法建立统一的市场。所以，十三个独立州怎样共有一个中央政府就成了一个十分重大的问题。

但是想要成立一个强大的中央政府何其难也，美国老百姓和中国古代的老百姓想法大不一样。天朝百姓对朝廷的信任远高于地方官，哪怕地方官再胡作非为，也不大会影响他们对朝廷的信任。“朝廷的经是好的，只不过是被地方的和尚念歪了。”对于朝廷和皇帝，百姓更信任皇帝。哪怕朝廷再怎么倒行逆施，那也是小人奸臣作孽，皇帝圣德仁爱，只不过被奸臣暂时蒙蔽，等到皇帝一旦识破奸臣阴谋，必然拨乱反正，天下太平。

美国人祖先来自五月花上的清教徒，这些人深爱自由，在英国被专制迫害的很厉害。他们可不迷信什么“英明神武”或者“大救星”，因为政府权力越大，为害的可能性就越大。这种思维和现在13个州面临的问题产生了激烈的博弈，怎么才能既不损害州的自主性，又能建立一个有力的中央政府？换句话说，既要让中央政府有足够的权力对内维护统治秩序，对外保护国家安全，又要让地方有足够的权力保持自身的特色和创造性。

这可就难了，多了就不能快，好了就不能省。追求完美的人大部分都被完美所误，这不但是历史性的难题，也是世界性的难题。

在中国古代，中央和地方的权力尺度往往难以把握，要么地方权力过大，形成割据如封国、藩镇，战乱不止。要么中央政府集权过大，地方丧失了自治能力，经济民生一塌糊涂。天朝的人精怪杰花了几千年工夫都没调理妥当，初出茅庐的小美利坚能么？美利坚民族虽然年轻，但其精神故乡来自古希腊罗马，而古希腊曾实行过联邦制，由众多城市国家组成。不过现在条件发生了巨大的变化，美国幅员辽阔、人口众多，且在不断向西部大陆发展。

所幸美国人很懂得妥协的艺术，中央政府并不建立在各州政府之上而是建立在全体美国人之上。这就意味着州政府的官员不由联邦政府任免，他们不是上下级关系，不是核心与边缘的关系，而是具有不同职权范围的政府之间的关系，如宪法规定中央政府拥有固有、列举、暗示三方面的大权。

另外，每一个美国人又与中央政府紧密联系在一起，如纳税、服兵役、选举、被选举等等，他们缔造了一种崭新的联邦体制。

从领土面积来说，联邦是一个大共和国，但从它管理事务之少来说，它又无异于一个小共和国，它做的事情很重要但为数不多，大州、小州的第一方面的矛盾较好地解决了。

三、如何防备强大的中央政府

但美国人民仍不放心，中央政府要强大，但必须分权制衡，于是，总统、国会和联邦法院应运而生了。

▲美国国会大厦

总统既是国家元首，又是政府首脑，和全国武装部队的总司令。但是总统是个虚职，并不掌握实权。

总统由选举产生，但并不是由选民直接选举产生，美国的制宪者们不信任君主，对民众也保持警惕，对一人一票表示怀疑，所以总统的选举是间接的，总共有538张选举人团票，候选人只要获得270张票以上即可当选，50个州按人口比例分配这些选票。选举人团票最多的是加州有55张，最少的只有3张。

选举人团票有着特殊的获取途径，两个候选人竞选，谁在这个州获得的选票多，谁就获胜了，获胜的候选人就得到了这个州的所有的选举人团票。也可能出现这一种情况，一人一票，总的选票多的反而会落选。

国会则由参众两院组成，两院制的设置，又充分体现了制宪者们对人性的深刻认识。只有人民当家做主，国家才能长治久安，所以要有一一个贴切且跟随民意公论的人民议院——众议院；但是民众的劣根性也非常明显，群体的盲目性、乌合性亦可以酿成可怕的破坏，所以要有一个较为慎重且贵族气派的参议院，来防止集体情绪的狂乱。

司法权属于各级法院，最高司法权属于联邦最高法院。最高法院由9位护法组成，1名首席法官，8名法官组成。美国人民把他们当做自由的监护者和解决全国性重大争论的仲裁者。他们都是经过千锤百炼的法律贵族和政治精英，总是站在历史和现实之间，审时度势，用手中的法的利剑指引美国宪法的前进方向。

那么三者的关系是什么样子的呢？

总统掌管政府，但政府要按照国会制定的法律行事，做到有法可依，有法必依。总统也可以对国会出台的法律行使否决权，令其无效，但如果国会真和总统认真了，重新对这项法律进行表决只要三分之二以上的票数通过，总统就会被打脸。

最高大法官由总统提名，国会批准，只要没有意外，可以任职终身。他负责解释宪法，对社会、党派等重大分歧问题，或疑难司法案件作出裁决，可以宣布总统或国会违宪。

这样人民相当于扯了三个有线木偶，都是给爷唱戏的。这个主人不是给百姓戴的高帽儿，而是货真价实的、如假包换的。

大小州的第二个矛盾：“股份”名额知多少？

联邦政府确立，那么各州能分配到中央政府多少个代表名额呢？大小州为此吵翻了天。大州代表认为应依照各州贡献配额而定——即各州上交国库的税额，甚至叫嚣金钱就是力量，各州应依财力来决定其在政府中的分量，这明显引起了小州的不适。

“如果税金决定代表的多寡，那么黑奴该怎么算？”

“黑人也是财产”

“牛马也是财产，牛马为什么没有代表权呢？”

康涅狄格州的代表舍曼提出了一个妥协方案，既依州，也依人口。这个方案被大会稍稍订正，参议院每州一律两名代表，众议院按人口比例选举产生。就这样，大小州第二个矛盾被“化骨绵掌”解决了。

解决了大小州之间的矛盾，还有北方和南方的矛盾。原来笔者以为天朝才有地域黑，没想到美国也有，而且更加严重。南卡罗莱纳的巴特勒曾写道：“北部各州与南部各州的利害冲突迥异到就像俄国和土耳其般水火不容……“

北方人称呼南方人是“扬基”，扬基什么意思？和中国的“蛮子”、“侉子”差不多，因为南方的奴隶制经济十分发达，奴隶制呈现一片欣欣向荣的景象。

▲电影《绿皮书》的经典镜头 博士和农庄的奴隶们相望

如何处理奴隶制，成为南北方代表的主要分歧。最终，大会没有废除南方的奴隶制度，而是把5个黑人折合为3个人来计算南方各州的人口总数。从今天来看这当然是错的，但是我们不能用今天的眼光去衡量古人，而要看看古人当时所面临的条件。

首先，很多南方的奴隶主是独立战争的功勋、华盛顿的战友；其次，奴隶制在美国有较大的市场，整个社会对废奴尚未达成共识；另外，南方的棉花种植园经济形式需要奴隶的劳作，废奴无疑是在砸人家饭碗；再者，奴隶制在这片土地上存在已久，形成独特的文化，岂是一朝一夕就可废除得了的。

最后尤其致命的是，如果不保留奴隶制，宪法也就难产了，美国势必分裂，谁轻谁重呢？当时制宪会议的代表们自然会做出保留奴隶制的选择。

但这并不意味着先贤们对奴隶制无动于衷，将5个黑人折合成3个人来算。这非但不是把奴隶不当人，反而是保护他们。

众议院的席数由什么决定？人口比例。将5个黑人折合成3个人来算，南方的人数少了，议席自然少了，也就消弱了奴隶主的权势和影响，为以后的废奴运动埋下了伏笔，南北方也暂时可以和谐相处了。

1787年宪法堪称伟大，它较好地解决了美国社会乃至人类社会的三大顽疾，并驯服了权力，为美国的长治久安打下了坚实的基础。

美国的强大不在科技，不在军队，不在金钱，而就在这部宪法。

参考资料：

1.[美]凯瑟琳·德林科·鲍恩著，郑明萱译：《民主的奇迹—美国宪法制定的127天》，北京：新星出版社，2016年版

2.[法]托克维尔：《论美国的民主》，北京：商务印刷馆，1989年版

3.甘藏春：高度分权的美国联邦政府如何实行对全国的有效管治，中国行政管理，2009年第6期

4.杨利敏：关于联邦制分权结构的比较研究，《北大法律评论》，2002年，第5卷

5.游腾飞：美国联邦制纵向权力关系研究，南开大学博士学位论文，2013年5月

6.杨洪斌：制宪、建国与司法审查——美国1787年《宪法》的结构与司法审查在其中的位置，华东政法大学学报，2016年第6期